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Los siete miembros de la ponencia constitucional: Miguel Herrero Rodríguez de Miñón, José Pedro Pérez Llorca y Gabriel Cisneros, por UCD; Gregorio Peces-Barba, del PSOE; Jordi Solé Tura, por el PCE (PSUC); Miquel Roca, de CDC, y Manuel Fraga, de Alianza Popular.

Una Constitución para consolidar el proyecto de la España democrática que se había empezado a esbozar en la Ley para la Reforma Política y que tuvo su “línea de salida” en las elecciones del 15 de junio del 77. Con la vista puesta en ese objetivo arrancaban las Cortes de la que sería denominada Legislatura Constituyente, una legislatura que se prolongó durante diecinueve meses, diecisiete de ellos dedicados al proyecto constitucional.

El 1 de agosto de 1977, diez días después de la sesión solemne de apertura de las Cortes, se constituía la ponencia a la que se encomendaba la importante tarea de preparar un proyecto de Constitución y cumplir así uno de los compromisos electorales que las formaciones políticas con mayor representación parlamentaria habían incluido en su programa.

En julio de 1976 Adolfo Suárez ya anunciaba como primer propósito programático “someter a la decisión de la nación las cuestiones relativas a la reforma constitucional”. Entre sus compromisos electorales par el 15J, el PSOE planteaba “de forma inmediata conseguir una nueva Constitución democrática que asegure las libertades a todos los ciudadanos”. El PCE apostaba por “una Constitución que afirme y garantice la plena soberanía popular, y, al mismo tiempo, la solución de los graves problemas dejados por cuarenta años de dictadura”. Alianza Popular no incluía el proyecto constitucional entre sus prioridades políticas, pero Manuel Fraga afirmaba, en un artículo publicado en el diario Abc, que “la actitud básica respecto de una operación constituyente ha de ser la prudencia en dos direcciones, hacia lo que hay y hacia lo que ha de venir. Ha de tratar con realismo lo existente, y con apertura a lo dudoso del porvenir”.

Los ‘numeros uno’ a la Comisión Constitucional

Con todo, la elaboración de la Constitución fue una prioridad para las formaciones con representación parlamentaria. Diario16 avanzaba antes de la formación de las comisiones que los distintos grupos parlamentarios presentarán a sus “números uno” como integrantes de la Comisión Constitucional (…). Con ello, los diversos sectores políticos del Congreso pretenden realzar la importancia primordial que, desde el primer momento, se pretende dar a los trabajos de redacción de una nueva Constitución.


La Constitución Española de 1978 es un producto parlamentario desde su génesis hasta la aprobación definitiva del texto que se sometería al criterio de los ciudadanos en referéndum. La fórmula elegida para diseñar el proyecto fue la designación de un grupo reducido de diputados para trabajar en una propuesta inicial que después se enmendaría y completaría durante más de un año de debates y votaciones en ambas Cámaras.

Pero llegar a esta fórmula no fue fácil. Fueron varias las propuestas planteadas antes de llegar a un acuerdo. La primera, impulsada por el presidente del Gobierno y candidato del partido mayoritario en las Cámaras, que fuera el Ejecutivo el que preparara y aprobara la iniciativa que sería presentada al Parlamento. El presidente Suárez y su Gobierno pensaron encomendar al ministro de Justicia, Landelino Lavilla, y a un equipo de expertos de UCD, encabezado por el letrado del Consejo de Estado Miguel Herrero Rodríguez de Miñón la elaboración de un borrador sobre el que después se negociara y debatiera, relatan los periodistas Soledad Gallego y Bonifacio de la Cuadra en su “Crónica Secreta de la Constitución”, publicada en 1989.

No a una Constitución “otorgada”

A través de la prensa, recuerdan los periodistas, los responsables del partido gubernamental hicieron las primeras sugerencias en este sentido, pero la reacción de los socialistas y los comunistas fue negativa: el PSOE y el Partido Comunista de España (PCE) no estaba dispuestos a pasar por ese trance. Conocían ahora su propia fuerza y podían presentar el respaldo de varios millones de votos.

La Junta Directiva Nacional de Alianza Popular se pronunció también en contra. Decidida la elaboración de una nueva Constitución, no es función del Gobierno la preparación del proyecto, sino que éste debe ser hecho por las propias Cortes, a través de una comisión especial, que podría ser incluso una comisión mixta de senadores y diputados. El Gobierno representa a una coalición electoral que ha obtenido la tercera parte de los sufragios emitidos. No le corresponde, por lo tanto, tan sólo “oír” oficiosamente a los demás partidos para pretender interpretar así “aspiraciones mayoritarias”, ni acrecienta la credibilidad democrática del proyecto la intervención de una selección, siempre discutible, de especialistas. Las Cortes, sobre todo en materia constitucional, pueden y deben ejercer tu propia iniciativa, y el grupo parlamentario del Gobierno puede usar de las mismas oportunidades que los demás. (Diario Ya, 20/07/1977).

El planteamiento de un proyecto constitucional emanado del Gobierno no sólo fue cuestionado por la oposición parlamentaria, sino que también encontró argumentos en contra de expertos y juristas, que se publicaron en prensa los días posteriores a la constitución de las Cámaras.

El escritor, politólogo y catedrático de Sociología Ignacio Sotelo denunciaba, en un texto titulado “No a una Constitución otorgada” que publicó Diario16 al día siguiente de la Junta Preparatoria de las Cámaras, que todos esperábamos unas Cortes constituyentes y nos encontramos con un Gobierno constituyente. No cabe duda que el partido que lograse que su proyecto constitucional sirviera de base a la discusión parlamentaria habría ganado la batalla más importante de la actual legislatura. Antes de que se reúnan las Cortes, el Gobierno pretende cancelar la cuestión, anunciando un proyecto de Constitución. Si la oposición lo acepta como punto de partida sin presentar su propio proyecto y sin dar la batalla a fondo para sacarlo adelante, terminaremos con una Constitución otorgada, aunque haya sido negociada y tenga que acoplar algunos compromisos, así como lo fueron las actuales Cámaras, concebidas y dictadas desde el poder, y otorgadas han sido las elecciones del 15 de junio, tanto en lo que respecta a la fecha como a la ley Electoral en que se basaron. Y no es lo mismo la ‘democracia´ organizada desde el poder que la que pueden crear los legítimos representantes del pueblo.

El diario El País publicaba el 26 de julio de 1977 un artículo de Francisco Rubio Llorente, letrado de las Cortes, en el que afirmaba que las Cortes han de hacer la Constitución, esa es su gloria y su responsabilidad, pero parece difícil que los constituyentes puedan prescindir de los constitucionalistas (…) y si esa colaboración ha de darse, la única solución razonable es la de institucionalizarla.

El partido en el Gobierno, argumentaba, por ser el único que puede disponer institucionalmente de los juristas al servicio del Estado, está probablemente en condiciones de elaborar con mayor rapidez y detalle que otro alguno un proyecto constitucional y puede caer en la tentación de hacerlo, imponiendo así a las Cortes, si no la decisión última, sí al menos el molde para la discusión, que en buena medida la condiciona. No se trata, evidentemente, de hacer una ‘Constitución de profesores’ ni de caer en la ingenuidad de una «comisión jurídica asesora» formada al margen de los partidos y cuya obra, fueren cuales fuesen sus méritos intrínsecos, habría de ser, por esto mismo, poco menos que inútil. Sólo las Cortes pueden hacer la Constitución y sólo bajo su dependencia han de actuar los juristas llamados a colaborar en esta tarea. La formación de un equipo integrado por hombres que, militantes de partido o no. merezcan la confianza de todas las formaciones políticas presentes en las Cortes y su institucionalización como órgano técnico de la comisión del Congreso encargada de preparar el proyecto de normas constitucionales parece ser la única fórmula posible para conjugar la eficacia con la neutralidad.

Una fórmula para conjugar eficacia y neutralidad

A la vista del rechazo a la que parecía ser la primera opción del Ejecutivo de Suárez, el Gobierno pensó en una solución intermedia, explican Soledad Gallego y Bonifacio de la Cuadra en la obra citada. Designar, previa consulta con los partidos parlamentarios, una comisión de expertos en Derecho Constitucional, teóricamente despolitizada o, al menos, apartidista. Avalaba esa propuesta el hecho de que hubiera sido el procedimiento elegido para redactar el borrador de la Constitución republicana de 1931.

Esta opción no obtuvo tampoco el respaldo parlamentario. El propio líder del PSOE, Felipe González, afirmó que “las Cortes se bastan y se sobran para dotar al país de una Constitución”. También el PCE consideraba que la Constitución debía ser una consecuencia del equilibrio entre las fuerzas políticas, y que por lo tanto debía redactarse por esas mismas fuerzas.

El último intento del Gobierno de UCD, continúan los autores de “Crónica secreta de la Constitución”, consistió en una velada oferta a los partidos para intentar que el borrador fuera redactado, al menos, por los jefes de fila de cada uno de los grupos parlamentarios, asesorados por los técnicos que eligieran. Se trataba de una Comisión a margen del Parlamento que también fue rechazada por las formaciones de izquierdas.

El camino elegido por el PSOE y de PCE y que contó inicialmente con el apoyo de UCD fue la elección de una ponencia parlamentaria. Gabriel Cisneros, ponente por UCD, reconocía años después que hubiera sido más corto el camino de iniciar el debate partiendo de un texto elaborado por expertos. Pero las premisas de que partíamos, reforma y pacto, aconsejaban un procedimiento más abierto, más transparente y más participativo, aun a costa de prolongar el tiempo de espera, que la acelerada aproximación a la democracia plena hacía más soportable.

El equilibrio de fuerzas

Acordada la fórmula, comenzó el debate sobre el número de miembros y el reparto de los mismos entre los grupos parlamentarios. El encuentro se produjo a medio camino entre la propuesta de del PCE, la minoría nacionalista y el Grupo Mixto, que querían nueve ponentes; y la de UCD, que abogó por cinco, tres de la coalición del Gobierno y dos del PSOE. Gregorio Peces-Barba, otro de los “padres” de la Constitución, nombrado por el PSOE, explicaba que no queríamos que se repitiese el fracaso del constitucionalismo anterior ni el modelo de las dos Españas, y propusimos la ampliación.

Se llegó así a una ponencia de siete miembros, tocaba ahora negociar su distribución entre los grupos parlamentarios. UCD reclamó un reparto proporcional que le garantizara al menos un representante más que la segunda formación parlamentaria, el PSOE, y se mostró partidaria de que el PCE tuviera un ponente. Los socialistas, por su parte, renunciaron a uno de sus puestos, el que iba a ocupar Alfonso Guerra, a favor de un representante del grupo formado por el Partido Nacionalista Vasco (PNV) y Convergència Democràtica de Catalunya (CDC).

La ponencia quedó compuesta por tres representantes de UCD, uno del PSOE, uno del PCE, uno de CDC y otro de Alianza Popular. Los “elegidos”, Miguel Herrero Rodríguez de Miñón, Jose Pedro Pérez Llorca, Gabriel Cisneros, Gregorio Peces Barba, Jordi Solé Tura, Miquel Roca i Junyent y Manuel Fraga, cuyos nombres fueron sometidos a votación en la sesión constitutiva del 1 de agosto, una reunión en la que el líder del PSP, Tierno Galván, tomó la palabra para advertir de que la “exclusión” de las minorías podía llevar a una Constitución que no fuera aceptada por todas las fuerzas políticas.

Informaciones Formada la Ponencia-001

Archivo Linz de la Transición Española [en línea]. Madrid: Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones, 2006. Disponible en Web: http://www.march.es/ceacs/linz/

Puntos de partida para empezar a negociar

El última día de julio, un día antes de la reunión de la Comisión Constitucional en la que se aprobó la composición de la ponencia, Emilio Pérez Fernández firmaba en el diario Abc  la crónica sobre los “Puntos básicos para una Constitución” que los portavoces parlamentarios habían expuesto en la Cámara.

El artículo resumía cómo el portavoz de UCD puso de relieve que la nueva Constitución debía ser netamente democrática y refrendada por el pueblo; institucionalizar un marco de libertades públicas, jurisdiccionalmente garantizadas, cuyo ejercicio no tenga más limite que el propio respeto a la Constitución, y no consienta más impedimentos que las medidas necesarias para defender a la sociedad contra la violencia como método de acción política.

Para el PSOE, la Constitución debía comprender un estatuto de libertades, incluida la libertad sindical, la libertad de conciencia y la laicidad del Estado, los derechos políticos, sociales, y económicos, el voto a los 18 años, el control al Ejecutivo, la independencia judicial y la creación de Tribunal de Garantías Constitucionales.

El PCE remarcaba que la Constitución había de ser cauce para todas las familias ideológicas y políticas sin exclusiones, afirmar la primacía de la soberanía nacional, obligar a todos por igual, salvaguardar los derechos humanos y de los trabajadores, garantizar la igualdad jurídica entre el hombre y la mujer, resolver el problema de las libertades nacionales y regionales, y establecer la mayoría de edad en 18 años.

Alianza Popular apostaba por un texto que recogiera las aspiraciones mayoritarias de los españoles, y que fuera idealista, práctico, moderno, conciso y con amplias perspectivas de futuro, capaz de atraer el interés y adhesión de todos.

Una vez constituida formalmente, la ponencia celebró su primera reunión de trabajo el 22 de agosto, en los últimos días de un verano que las distintas formaciones políticas habían dedicado a preparar sus propias propuestas para negociar con el resto de los ponentes el borrador del proyecto de la que iba a ser la décima constitución española. Pero esa será otra parada en este trayecto.